밀가루 담합에 공정위 역대 최대 과징금, 왜 이렇게까지 세게 나왔나

체감상 ‘빵값’보다 무서운 건 원재료 가격 짬짜미다

솔직히 장바구니 물가가 오를 때마다 제일 먼저 체감되는 게 이런 거다. 빵, 라면, 과자, 국수처럼 일상에서 자주 먹는 것들의 가격은 한 번 오르면 생각보다 잘 안 내려간다. 그런데 이번 밀가루 담합 사건은 그 배경부터 꽤 충격적이다. 공정거래위원회가 사조동아원, 대한제분, CJ제일제당 등 7개 제분사의 담합을 적발하고 총 6710억4500만원의 과징금을 부과했다. 담합 사건 사상 역대 최대 규모다.

이 사건이 더 무거운 이유는 단순히 “가격을 좀 올렸다” 수준이 아니라는 점이다. 2019년 11월부터 2025년 10월까지 약 6년에 걸쳐 밀가루 판매가격과 물량을 반복적으로 맞췄고, 그 과정이 대형 수요처와 중소 수요처를 가리지 않았다는 데 있다. 사실 이런 구조는 소비자 입장에선 바로 안 보인다. 하지만 원재료 가격이 짬짜미되면 결국 제빵·제과·제면업체가 부담을 떠안고, 그 부담은 다시 소비자 가격으로 넘어간다. 체감상 “내가 왜 더 비싸게 사야 하지?” 싶은 상황이 만들어지는 거다.

7개사가 시장의 87.7%를 쥐고 있었다는 게 핵심이다

이번 사건에서 가장 눈에 띄는 건 시장 구조다. 7개사는 국내 B2B 밀가루 판매시장에서 87.7%의 시장점유율을 차지하고 있었다. 이 정도면 과점 수준을 넘어 사실상 시장 전체의 가격 흐름을 좌우할 수 있는 구조로 봐야 한다. 경쟁이 잘 작동하는 시장이라면 한두 곳이 움직여도 다른 업체가 제동을 거는데, 이런 집중도가 높으면 담합 유인이 커진다. 경쟁이 아니라 조율이 더 쉬워지기 때문이다.

공정위가 공개한 내용에 따르면 이들은 대표자급과 실무자급 회합을 합쳐 총 55회나 만나 합의를 이어갔다. 큰 방향은 영업본부장 이상이 잡고, 세부 실행은 영업팀장 등 실무자가 맞추는 식이었다. 이건 전형적인 조직적 담합 패턴으로 읽힌다. 겉으로는 각자 가격을 정하는 것처럼 보이지만, 실제론 시장 전체가 같은 방향으로 움직이게 만드는 방식이다.

밀가루는 특히 원맥을 거의 전량 수입에 의존한다는 점이 중요하다. 원가가 국제 시세에 민감하게 흔들리는 품목이라, 정상적인 경쟁이 붙어 있으면 인상과 인하가 비교적 빠르게 반영돼야 한다. 그런데 이번 사례에서는 원가 상승기에는 인상폭과 시기를 맞췄고, 하락기에는 인하를 늦췄다. 이건 소비자 입장에선 꽤 분노 포인트다. 오를 때는 빠르고, 내릴 때는 느리니까.

과징금 6710억, 왜 ‘역대 최대’가 됐나

이번 제재가 큰 이유는 단순히 금액이 크기 때문만은 아니다. 공정위는 관련매출액을 약 5조6900억원으로 산정했고, 법 위반의 중대성을 높게 봤다. 특히 2006년에도 한 차례 밀가루 담합으로 제재를 받았던 업체들이 다시 같은 방식의 행위를 반복했다는 점이 결정적이다. 같은 업종, 같은 품목, 비슷한 방식으로 재차 적발됐다는 건 단순 실수로 보기 어렵다. 구조적인 관행에 가깝다고 봐야 한다.

더 민감했던 건 정부가 물가 안정 차원에서 보조금을 지원하던 시기에도 담합이 계속됐다는 대목이다. 2022년 6월부터 2023년 2월까지 471억원의 지원이 이뤄졌는데도 담합이 멈추지 않았다는 건, 공공의 개입이 시장 왜곡을 막지 못했다는 뜻이기도 하다. 이런 상황이면 제재 수위를 높이는 게 오히려 당연해 보인다. 공정위가 역대 최대 과징금을 부과한 배경도 여기에 있다.

“민생과 밀접한 품목에는 실효적인 행위가 필요하다는 판단에서 적극적으로 경쟁을 회복하는 조치로서 가격 재결정 명령을 포함시켰다.”

이 발언이 꽤 중요하다. 공정위가 단순히 벌금만 물린 게 아니라, 왜곡된 가격 자체를 다시 정상 수준으로 돌려놓겠다는 의지를 드러냈기 때문이다. 사실 담합 사건은 과징금만으로 끝나면 시장 가격이 그대로 남는 경우가 있다. 그러면 기업은 벌금 내고 끝, 소비자는 계속 비싼 가격을 감내하는 구조가 된다. 그래서 가격 재결정 명령이 붙은 건 의미가 크다.

밀가루 가격은 어떻게 움직였나

공정위에 따르면 담합이 시작된 2019년 12월과 비교했을 때 2022년 9월 밀가루 판매가격은 제분사별로 약 38%에서 최대 74%까지 상승했다. 이 수치는 그냥 숫자로 보면 감이 덜 오지만, 원재료 시장에서 이 정도 움직임은 상당히 큰 편이다. 특히 원맥 시세 상승기에는 인상폭을 빠르게 맞추고, 하락기에는 인하를 지연시켰다는 점까지 감안하면 가격은 사실상 ‘경쟁’이 아니라 ‘합의’의 결과로 움직인 셈이다.

이런 가격 흐름은 결국 downstream, 그러니까 아래 단계 산업에 그대로 전가된다. 농심, 팔도, 풀무원 같은 대형 수요처를 상대로는 공급가격과 물량을 조율했고, 중소형 수요처나 대리점까지 포함해 전거래처를 대상으로도 가격 담합이 이뤄졌다고 한다. 시장의 상단과 하단을 동시에 묶어버린 셈이라 파급력이 클 수밖에 없다.

재미있는 건 아니지만, 전형적인 담합은 딱 이런 식으로 작동한다. 한쪽이 가격을 올리면 다른 쪽이 그 틈을 이용해 고객을 뺏어가야 정상인데, 이 사건에선 애초에 그 경쟁 메커니즘이 막혀 있었다. 결국 소비자에게 돌아오는 건 더 비싼 빵, 더 비싼 라면, 더 비싼 과자다. 누구 하나 크게 티 안 내고 돈을 더 벌 수 있으니, 담합이 반복되는 이유도 여기서 나온다.

이번 사건이 남긴 메시지, 시장은 생각보다 약하지 않다

이번 사건은 공정위가 얼마나 강하게 시장 감시를 하겠다는 신호로도 읽힌다. 조사 착수 후 약 7개월 만에 제재 절차가 진행됐고, 검찰 고발도 이미 완료됐다. 이례적으로 전원회의 심의가 끝나기 전 공개 브리핑까지 이뤄졌다. 그만큼 민생 품목의 담합을 더 이상 가볍게 보지 않겠다는 의미다.

개인적으로는 이런 사건이 나올 때마다 느끼는 게 있다. 가격은 그냥 숫자가 아니라 신뢰의 결과라는 점이다. 소비자가 납득할 수 있는 이유로 오르는 가격과, 뒤에서 맞춰 올린 가격은 완전히 다르다. 전자는 시장의 반응이고, 후자는 시장의 배신에 가깝다. 밀가루는 생활필수품 성격이 강해서 그 차이가 더 크게 느껴진다.

앞으로 3년간 제분사들은 밀가루 가격 변경 현황을 1년에 두 번씩 보고해야 한다. 이런 사후 관리가 실제로 얼마나 효과를 낼지는 지켜봐야 하지만, 최소한 “아무 일도 없었던 것처럼 넘어가진 않겠다”는 메시지는 분명하다. 시장 점유율이 높은 업계일수록 경쟁은 더 투명해야 한다. 그렇지 않으면 결국 제재는 더 세질 수밖에 없다.

이번 사건을 보면서 드는 생각은 단순하다. 민생 품목은 정말 한 번 삐끗하면 파장이 크다. 밀가루 하나가 아니라 빵, 라면, 과자, 국수까지 연결되니까 말이다. 그래서 공정위가 이번에 칼을 세게 빼든 건, 단순한 처벌이 아니라 시장 질서 자체를 다시 세우겠다는 선언으로 봐야 한다.